Oleh: Abdon Nababan², 2003

Masyarakat Adat dan Politik Eksploitasi Sumberdaya Alam Masa Rejim Orde Baru

Masyarakat adat adalah salah satu kelompok utama penduduk negeri ini, baik dari jumlah populasi, yang saat diperkirakan antara 50 – 70 juta orang, maupun nilai kerugian materil dan spritual atas penerapan politik pembangunan yang selama lebih dari tiga dasawarsa terakhir. Penindasan terhadap masyarakat adat ini terjadi baik di bidang ekonomi, politik, hukum, maupun di bidang sosial dan budaya lainnya. Kondisi ini menjadi demikian ironis karena pada kenyataannya masyarakat adat merupakan elemen terbesar dalam struktur negara–bangsa (nation-state) Indonesia. Namun dalam hampir semua keputusan politik nasional, eksistensi komunitas-komunitas adat ini belum terakomodasikan, atau bahkan secara sistematis disingkirkan dari proses-proses dan agenda politik nasional. Perlakuan tidak adil ini bisa dilihat dengan sangat gamblang dari pengkategorian dan pendefinisian sepihak terhadap masyarakat adat sebagai "masyarakat terasing", "peladang berpindah", "masyarakat rentan", "masyarakat primitif' dan sebagainya, yang mengakibatkan percepatan penghancuran sistem dan pola kehidupan mereka, secara ekonomi, politik, hukum maupun secara sosial dan kultural.

Para pendiri negara-bangsa (nation-state) Indonesia sejak semula sudah menyadari bahwa negara ini adalah negara kepulauan yang majemuk, baik menyangkut sistem politik dan sistem hukum masupun sistem sosial-budaya dan agama. Semboyan "Bhinneka Tunggal Ika" secara filosofis menunjukkan penghormatan bangsa Indonesia atas kemajemukan atau keragaman sosial, budaya, politik dan agama. Hanya saja bangunan "negara-bangsa" yang majemuk sebagaimana digagas oleh Para Pendiri ini telah dihianati begitu saja oleh para penerusnya, yaitu dengan merampas secara sistematis hak-hak masyarakat adat yang merupakan struktur dasar "negara-bangsa" yang majemuk. Dengan berbagai kebijakan dan produk hukum yang dikeluarkan oleh pemerintah, negara secara tidak adil dan tidak demokratis telah mengambil-alih hak asal usul, hak atas wilayah adat, hak untuk menegakkan sistem nilai, ideologi dan adat istiadat, hak ekonomi, dan yang paling utama adalah hak politik masyarakat adat. Perangkat-perangkat kebijakan dan hukum diproduksi untuk memaksakan uniformitas dalam semua bidang kehidupan. Kedaulatan negara ditegakkan secara represif dengan mengabaikan kedaulatan masyarakat adat untuk mengatur dan mengembangkan kemandirian kultural dan politik di dalam tatanan kehidupan berbangsa dan bernegara.

Denngan menyalah artikan Pasal 33 UUD 1945, maka di bidang ekonomi dikeluarkan berbagai kebijakan dan hukum yang secara sepihak menetapkan alokasi dan pengelolaan sumberdaya alam -- yang sebagian besar berada di dalam wilayah-wilayah adat -- di bawah kekuasaan dan kontrol pemerintah. Berbagai peraturan perundangan sektoral, khususnya yang dikeluarkan selama pemerintahan otoriter Orde Baru Soeharto dan Habibie seperti Undang-Undang (UU) Kehutanan, UU Pertambangan, UU Perikanan, UU Transmigrasi dan UU Penataan Ruang, telah menjadi instrumen utama untuk mengambil-alih sumber-sumber ekonomi yang dikuasai masyarakat adat dan kemudian pengusahaannya diserahkan secara kolusif dan nepotistik kepada perusahaan-perusahaan swasta yang dimiliki oleh segelintir elit politik dan kroni-kroninya.

Berhembusnya angin "reformasi" yang berhasil menempatkan KH Abdurrahman Wahid sebagai Presiden RI sejak Oktober 1999 sampai hari ini juga tidak merubah kebijakan dan hukum dalam pengelolaan sumberdaya alam. Energi dan kekuasaan yang dipegang oleh para pemimpin lembaga penyelenggara negara yang dipilih secara demokratis, yang mestinya digunakan untuk mengganti total peraturan per-UU-an peninggalan Orde Baru, justru lebih sibuk mengurus dirinya sendiri dan saling menjatuhkan satu sama lain. Dewan Perwakilan Rakyat (DPR) RI yang memiliki fungsi legislasi yang kuat, tidak melakukan kewajibannya, khususnya yang berkaitan dengan legislasi dalam pengelolaan sumberdaya alam. Akibat politik sumberdaya alam yang sentralistik, bertumpu pada pemerintah, represif dan eksploitatif ini, telah menimbulkan konflik atas sumberdaya alam berdimensi kekerasan antara masyarakat adat dengan penyelenggaran negara dan pemilik modal yang melibatkan aparat pertahanan dan keamanan. Dari konflik vertikal seperti ini tercatat banyak pelanggaran hak azasi manusia dialami oleh penggiat dan pejuang penegakan hak-hak masyarakat adat. Setiap aksi protes dari yang paling damai sekali pun seperti mengirim surat protes ke pemerintah sampai aksi pendudukan lahan, pengambil-alihan "base camp" sampai penyanderaan alat-alat berat perusahaan yang mengeksploitasi sumberdaya alam dan merusak ekosistem yang menghidupi mereka selalu berujung pada tuduhan anti-pembangunan dan kriminalisasi.

Sebagian besar masyarakat adat di Indonesia telah menjadi korban dari pembangunan yang sejatinya dimaksudkan untuk mensejahterakan rakyat. Dalam perkembangannya selama leboh dari 20 tahun terakhir, pembangunan mendapat kritik dan perlawanan dari hampir seluruh kelompok rakyat marjinal dan para pendukungnya. Kritik dan perlawanan inilah yang kemudian direspon oleh para elit politik dengan pendekatan yang dangkal dan parsial, yaitu dengan mengedepankan konsep pembangunan berkelanjutan, suatu upaya untuk "mendamaikan" konflik antara pertumbuhan ekonomi dengan konservasi alam. Pendekatan baru ini, yang juga meneruskan cara pandang bahwa alam (sebagai ekosistem) hanyalah barang ekonomi yang dinilai dengan uang (valuasi). Cara pandang ini sungguh ketinggalan jaman dibanding nilai-nilai dan pandangan holistik yang hidup di masyarakat adat, khususnya mereka yang relatif belum terhegemoni dengan materialisme. Bagi masyarakat adat asli ini, sangat jelas bahwa tanah dan sumberdaya alam lainnya bukan sekedar barang ekonomi, tetapi bersifat spiritual atau sakral.

Lebih mengenaskan lagi, beberapa terakhir ini kita pun dipaksa menyaksikan semakin maraknya konflik-konflik horisontal (antar kelompok masyarakat) yang memakan korban ribuan orang yang -- secara langsung ataupun tidak langsung -- bersumber dari ketidak-adilan dan pemiskinan struktural yang dialami masyarakat adat. Kembali lagi, pada situasi yang seperti ini, kita menjadi lupa akar persoalan struktural yang "menyemai benih dan menumbuh-suburkan" konflik-konflik horisontal, termasuk ketidak-adilan dan pelanggaran hak azasi manusia yang terkandung dalam banyak kebijakan negara yang tertuang dalam berbagai peraturan perUndang-Undangan sektoral yang mengatur tentang sumberdaya alam.

Kebijakan ekonomi, khususnya dalam alokasi dan pengelolaan sumberdaya alam, yang hanya memihak kepentingan modal ini nyata-nyata telah berdampak sangat luas terhadap kerusakan alam dan kehancuran ekologis. Korban pertama dan yang utama dari kehancuran ekologis ini adalah masyarakat adat yang hidup di dalam dan di sekitar hutan, di atas berbagai jenis mineral bahan tambang yang dikeruk dari perut bumi, atau yang berdiam di wilayah pesisir serta mencari penghidupan di laut. Kebijakan sektoral yang eksploitatif -- "kuras cepat sebanyak-banyaknya, jual murah secepat-cepatnya" -- tidak memberi kesempatan bagi kearifan adat untuk mengelola sumberdaya alam secara berkelanjutan, sebagaimana yang telah dipraktekkan selama ratusan atau bahkan ribuan tahun. Pengetahuan dan kearifan lokal dalam mengelola alamnya tidak mendapat tempat yang layak dalam usaha produksi "modern", atau bahkan dalam kurikulum pendidikan formal sekalipun. Dunia farmakologi tidak mencoba mengangkat kearifan masyarakat adat di bidang tumbuhan obat sebagai bagian utama bidang perhatiannya. Ramuan tradisional, jamu dan sejenisnya dianggap sekunder atau malah diremehkan. Padahal telah terbukti ketika sistem pengobatan modern gagal memenuhi kebutuhan pelayanan kesehatan, jamu dan teknik-teknik pengobatan tradisional lainnya lalu menjadi alternatif yang dapat diandalkan. Demikian juga dengan sistem keamanan pangan tradisional yang berbasis pada keanekaragaman hayati wilayah adat dilemahkan, atau bahkan dibeberapa daerah dihilangkan, dengan memaksakan politik swasembada beras yang dikendalikan secara sentralistik.

Selain mengambil alih secara langsung sumberdaya ekonomi primer berupa tanah dan sumberdaya alam di dalamnya, pemerintah melalui berbagai kebijakan perdagangan hasil bumi secara sistematis mengendalikan kegiatan ekonomi masyarakat adat. Pemberian monopoli kepada asosiasi atau perusahaan tertentu dalam perdagangan komoditas yang diproduksi masyarakat adat, seperti rotan dan sarang burung walet, telah menempatkan pemerintah sebagai "pelayan" bagi para pemilik modal untuk merampas pendapatan yang sudah semestinya diperoleh masyarakat adat.

Di bidang politik, bila dibandingkan dengan kelompok-kelompok masyarakat lainnya sebagai unsur pembentuk Bangsa Indonesia, masyarakat adat menghadapi situasi yang lebih sulit lagi. Kondisi ini bermuara pada politik penghancuran sistem pemerintahan adat yang dilakukan secara sistematis dan terus menerus sepanjang pemerintahan rejim Orde Baru. Upaya penghancuran ini secara gamblang bisa dilihat dari pemaksaan konsep desa yang seragam di seluruh Indonesia sebagaimana diatur dalam UU No. 5 Tahun 1979 tentang Pemerintahan Desa. Sistem desa, dengan segala perangkatnya seperti LKMD dan RK/RT, secara "konstitusional" menusuk "jantung" (alat vital pengatur kehidupan bersama komunitas) masyarakat adat, yaitu berupa penghancuran atas sistem hukum dan pemerintahan adat. Akibatnya kemampuan (enerji dan modal sosial) masyarakat adat untuk mengurus dan mengatur dirinya sendiri secara mandiri menjadi punah. Mekanisme pengambilan keputusan yang ada di antara institusi-institusi adat digusur secara paksa sehingga yang tersisa ditangan para pengurus dan pemimpin adat hanya peran dalam upacara seremonial semata-mata. Bahkan peran pinggiran ini, di hampir seluruh pelosok nusantara, masih harus di atur, dan dikendalikan oleh Bupati dan Camat melalui penerbitan Surat Keputusan (SK) untuk para pemangku adat yang "pro" atau "disetujui" keberadaannya oleh pemerintah daerah. Kehancuran sistem-sistem adat ini menjadi lebih diperparah lagi dengan kebijakan militerisasi kehidupan pedesaan lewat konsep pembinaan teritorial TNI dengan masuknya Bintara Pembina Desa (BABINSA) sebagai salah satu unsur kepemimpinan desa. Politik massa mengambang Rejim Orde Baru -- sebagai salah satu instumen depolitisasi masyarakat adat – juga berdampak langsung pada melemahnya partisipasi politik masyarakat adat dalam proses-proses pembuatan kebijakan alokasi dan pengelolaan sumberdaya alam. Dengan kebijakan negara di bidang politik yang demikian maka pengurus dan pemimpin masyarakat adat, baik secara tersembunyi maupun secara terbuka, terus-menerus mengalami konflik yang berkepanjangan dengan pemerintah desa (Kepala Desa dengan segala perangkatnya), yang nyata-nyata orang-orangnya juga berasal dari masyarakat adat sendiri. Di sini menjadi sangat nyata bahwa Rejim Orde Baru berhasil merubah dan memintahkan konflik yang tadinya bersifat struktural-vertikal – yaitu konflik antara komunitas masyarakat adat dengan negara -- menjadi kultural-horizontal – yaitu konflik antara kelompok masyarakat adat yang patuh pada sistem yang diwariskan oleh leluhurnya dengan kelompok masyarakat adat yang menempatkan dirinya sebagai alat (kaki-tangan) negara.

Kalau kita mencermati secara keseluruhan kebijakan negara di masa Rejim Orde Baru maka dengan sangat gamblang terlihat bahwa negara telah melakukan pelanggaran hak-hak sipil dan politik masyarakat adat selama lebih dari 20 tahun, termasuk hak asal-usul dan hak-hak tradisional yang dilindungi oleh UUD 1945, khususnya pasal 18 dan pasal 28, maupun yang telah diatur dalam instrumen internasional.³

"Reformasi" dan Otonomi Daerah: Membuka Luka Menuju Penyembuhan

Di tengah pemberlanjutan 'ideologi' pembangunan ekspolitatif yang diwariskan dari rejim Orde Baru Soeharto-Habibie kepada KH. Abdurahman Wahid dan kemudian ke Megawati Sukarnoputri, reorganisasi Negara Kesatuan Republik Indonesia melalui otonomi daerah telah menjadi tema sentral diskusi hampir di seluruh lapisan masyarakat, termasuk masyarakat adat. Dalam otonomi daerah ini, yang secara formal ditandai dengan keluarnya UU No. 22 Tahun 1999 dan UU No. 25 Tahun 1999, ada kehendak dari para pembuatnya untuk memperbaharui hubungan antara pemerintah pusat dengan daerah melalui penyerahan kewenangan pusat ke daerah atau desentralisasi, antara eksekutif (PEMDA) dengan legislatif (DPRD) melalui "kemitraan sejajar" di antara keduanya, dan terakhir mendekatkan secara politik dan geografis antara penentu kebijakan (yang kewenangannya diserahkan ke DPRD dan PEMDA Kabupaten) dengan rakyat sehingga diharapkan kebijakan yang dihasilkan akan lebih sesuai dengan hajat hidup rakyat banyak.

Dalam konteks memberi jalan bagi kedaulatan masyarakat adat, hal-hal yang dikehendaki tersebut perlu dikaji dan dipertanyakan secara kritis mengingat bahwa UU 22/1999 dan UU 25/1999 ini hanya mengatur sistem pemerintahan (government system), bukan system pengurusan (governance system). Ini berarti bahwa kedua UU ini baru mengatur hubungan antara pemerintah pusat dan daerah, belum menyentuh pada persoalan mendasar tentang hubungan rakyat dengan pemerintah yang selama Orde Baru justru merupakan akar dari segala persoalan yang dihadapi masyarakat adat, yaitu tidak adanya kejelasan dan ketegasan batas sampai di mana pemerintah boleh (punya hak) mengatur dan mengintervensi kedaulatan masyarakat adat. Yang muncul sebagai akibat dari ketidak-tegasan dan ketidak-jelasan ini adalah tumbuh-suburnya perilaku politik pengurasan di kalangan elit politik, khususnya para bupati yang mendapatkan penambahan wewenang yang cukup besar. Para bupati berlomba-lomba mengeluarkan PERDA untuk menarik pendapatan asli daerah (PAD) sebanyak-banyaknya dari berbagai macam sumber seperti bermacam pungutan, retribusi, pemberian ijin HPHH skala kecil, IPK dan sebagainya. Akibatnya beban pengeluaran rakyat ke pemerintah semakin meningkat, yang nampaknya juga tidak diimbangi dengan meningkatnya kualitas pelayanan birokrasi kepada rakyat yang telah membayar pajak dan non-pajak lebih besar.

Hal menarik yang penting dicatat dari perjalanan otonomi daerah selama dua tahun terakhir ini adalah bahwa bertambahnya kekuasaan/wewenang di tangan para Bupati dan DPRD bukan berarti dengan sendirinya mengurangi kekuasaan/wewenang pemerintah pusat di daerah atas sumberdaya alam. Pada kenyataannya peraturan per-UU-an sektoral masih tetap kokoh dan berjalan seperti biasanya. Misalnya pencabutan ijin HPH, HPHTI, perkebunan besar, kuasa pertambangan masih tetap berada di tangan departemen sektoral. Dari sini bisa dipastikan otonomi daerah telah menyebabkan penambahan jumlah dan jenis kegiatan eksploitasi sumberdaya alam, baik yang sifatnya "resmi" (mendapatkan ijin dari pemerintah pusat dan daerah) maupun yang sifatnya "tidak resmi" (tidak pakai ijin dari pemerintah pusat atau daerah). Bisa dipastikan bahwa penambahan kegiatan ekploitasi ini yang sama sekali di luar kapasitas pemerintah untuk mengontrol.

Di sisi lain, "reformasi" yang ditandai dengan mulai tumbuhnya kesadaran politik rakyat disertai dengan melemahkanya institusi negara juga telah mendorong dinamika politik lokal yang memberi ruang partisipasi politik bagi masyarakat adat, baik melalui mekanisme politik yang formal maupun yang informal. Dinamika ini tentu berdampak pada konflik itu sendiri. Berbagai konflik sumberdaya alam yang tadinya bersifat laten (tersembunyi) menjadi terbuka (berakar dan nyata) dan menjadi keharusan untuk mengatasi penyebab dan dampaknya. Adalah suatu kenyataan bahwa ternyata konflik-konflik terbuka ini tidak mampu diselesaikan oleh tatanan hukum dan kelembagaan negara yang ada saat ini (masih warisan dari Rejim Orde Baru) dan oleh karena itu maka penyelasaian konflik ini sudah seharusnya menjadi agenda utama dalam penataan hukum dan kelembagaan negara.

Keberagaman & Kearifan Adat: Solusi bagi Penyelesaian Konflik dan Keberlanjutan Kehidupan

Di tengah-tengah cerita penghancuran sumberdaya alam yang demikian dahsyat selama hampir 30 tahun rejim Orde Baru, data dan bukti-bukti lapangan yang dikumpulkan oleh para peneliti dan penggiat ORNOP dari berbagai pelosok nusantara telah membuktikan bahwa wilayah adat yang pengelolaan sumberdaya alamnya dikendalikan dan diurus secara otonom oleh komunitas-komunitas adat dengan menggunakan pranata adatnya ternyata mampu menjaga kelestarian multi-fungsi hutan. Realitas demikian merupakan pertanda optimisme bahwa masa depan keberlanjutan sumberdaya alam di Indonesia berada di tangan masyarakat adat yang berdaulat memelihara kearifan adat dan praktek-praktek pengelolaan sumberdaya alamnya. Sebagian dari masyarakat adat terbukti mampu menyangga kehidupan dan keselamatan mereka sendiri sebagai komunitas dan sekaligus menyangga layanan sosio-ekologis alam untuk kebutuhan seluruh mahluk, termasuk masyarakat lain di sekitarnya.

Sistem-sistem lokal ini berbeda satu sama lain sesuai kondisi sosial budaya dan tipe ekosistem setempat. Penelitian yang pernah dilakukan Nababan (1995) di 4 propinsi (Kalimantan Timur, Maluku, Irian Jaya dan Nusan Tenggara Timur) menunjukkan bahwa walaupun sistem-sistem lokal ini berbeda satu sama lain namun secara umum bisa terlihat beberapa prinsip-prinsip kearifan tradisional yang dihormati dan dipraktekkan oleh kelompok-kelompok masyarakat adat, yaitu antara lain: 1) masih hidup selaras dengan mentaati mekanisme alam dimana manusia merupakan bagian dari alam itu sendiri yang harus dijaga keseimbangannya; 2) bahwa suatu kawasan hutan tertentu masih bersifat eksklusif sebagai hak penguasaan dan/atau kepemilikan bersama komunitas (comunal property resources) yang dikenal sebagai wilayah adat sehingga mengikat semua warga untuk menjaga dan mengamankannya dari pihak luar; 3) sistem pengetahuan dan struktur pemerintahan adat memberikan kemampuan untuk memecahkan masalah-masalah yang mereka hadapi, termauk berbagai jenis konflik, dalam pemanfaatan sumberdaya hutan; 4) sistem alokasi dan penegakan hukum adat untuk mengamankan sumberdaya milik bersama dari penggunaan berlebihan, baik oleh masyarakat sendiri maupun oleh orang luar komunitas; 5) mekanisme pemerataan distribusi hasil "panen" sumberdaya alam milik bersama yang bisa meredam kecemburuan sosial di tengah masyarakat.

Prinsip-prinsip ini berkembang secara evolusioner sebagai akumulasi dari temuan-temuan pengalaman masyarakat selama ratusan tahun. Karenanya, prinsip-prinsip ini pun bersifat multi-dimensional dan terintegrasi dalam sistem religi, struktur sosial, hukum dan pranata atau institusi masyarakat adat yang bersangkutan. Kalau komunitas-komunitas masyarakat adat ini bisa membuktikan diri mampu bertahan hidup dengan sistem-sistem lokal yang ada, apakah tidak mungkin bahwa potensi sosial-budaya yang besar ini dikembalikan vitalitasnya dalam pengelolaan dan penyelesaian konflik sumberdaya alam dan sekaligus untuk menghentikan pengrusakan terhadap masyarakat adat di seluruh pelosok nusantara beserta habitatnya. Kearifan adat yang berbasis komunitas ini merupakan potensi sosial-budaya untuk direvitalisasi, diperkaya, diperkuat dan dikembangkan sebagai landasan baru menuju perubahan kebijakan yang tepat untuk tujuan keberlanjutan ekologis. Dengan pranata sosial yang bersahabat dengan alam, masyarakat adat diyakini memiliki kemampuan yang memadai untuk melakukan rehabilitasi dan memulihkan kerusakan ekologis di areal-areal bekas konsesi HPH dan lahan-lahan hutan kritis (community-based reforestation and rehabilitation) dengan pohon-pohon jenis asli yang bermanfaat subsisten dan komersial. Dengan pengayaan (enrichment) terhadap pranata adat untuk pencapaian tujuan-tujuan ekonomis, komunitas masyarakat adat diyakini mampu (a) mengelola usaha ekonomi komersial berbasis sumberdaya alam local yang ada di wilayah adatnya (mis. community logging, community forestry, dsb.), (b) mengatur dan mengendalikan "illegal logging" yang dimodali oleh cukong-cukong kayu, (c) mengurangi praktek-praktek "clear cutting" legal (dengan IPK) untuk tujuan konversi hutan, dan mencegah penebangan hutan resmi yang merusak dan tidak berkeadilan seperti IHPHH.

Tidak berlebihan untuk menyatakan bahwa masa depan keberlanjutan kehidupan kita sebagai bangsa berada di tangan masyarakat adat yang berdaulat memelihara kearifan adat dan praktek-praktek pengelolaan sumberdaya alam yang sudah terbukti mampu menyangga kehidupan dan keselamatan mereka sebagai komunitas dan sekaligus menyangga layanan alam untuk kebutuhan mahluk lainnya secara lebih luas.

Kedaulatan Masyarakat Adat dan Pengelolaan Konflik Sumberdaya Alam: Membangun Agenda Bersama

Berdasarkan uraian di atas maka tantangan utama kita di masa depan adalah: (1) Bagaimana mengembalikan kedaulatan masyarakat adat atas pengelolaan sumberdaya alam; dan (2) Bagaimana tata kelola konflik yang bisa menjamin akses dan kontrol masyarakat atas sumber daya alam di wilayah adatnya?

Dalam kaitan penyelsaian konflik sumberdaya alam yang dihadapi masyarakat adat selama ini maka penataan ulang atas sistem hukum dan kelembagaan negara, salah satunya melalui pembuatan UU PSDA, harus ditujukan untuk:

1. Membangun landasan untuk menyelesaikan berbagai konflik sumberdaya alam di masa lalu dan dampak-dampaknya yang muncul sebagai akibat dari kesalahan kebijakan negara di masa lalu. Salah satu dari kesalahan mendasar dari kebijakan tersebut adalah: penyatuan antara "status penguasaan kawasan dan SDA di dalamnya" dengan "fungsi kawasan dan pemanfaatan SDA yang ada di dalamnya", yang dalam pelaksanaannya telah mengkategorikan hutan adat menjadi hutan negara. Hutan adat yang memiliki fungsi produksi diambil menjadi hutan produksi negara yang kemudian dikonsesikan kepada perusahaan-perusahaan penebangan hutan (HPH), kebun pohon (HTI). Setelah hutannya habis, kemudian tanah adat tersebut dialihkan kepada perusahaan-perusahaan perkebunan sebagai Hak Guna Usaha (HGU). Hutan adat yang memiliki fungsi konservasi keanekaragaman hayati diambil menjadi hutan konservasi yang kemudian dikelola oleh Departemen Kehutanan dalam bentuk Balai Taman Nasional. Hutan adat yang memiliki fungsi perlindungan hidrologis diambil menjadi hutan lindung yang dikelola sendiri oleh Dinas Kehutanan. Akibat dari kesalahan di masa lalu ini maka saat ini banyak masyarakat adat yang akhirnya menjadi "orang asing di kampung sendiri". Ketimpangan struktur agraria menjadi suatu realitas sosial masyarakat adat di banyak daerah sebagai akibat terjadinya konsentrasi penguasaan dan pengusahaan tanah dan SDA lainnya di tangan segelintir pengusaha besar dan elit birokrasi di kota-kota besar. Untuk daerah-daerah seperti ini maka sudah menjadi keharusan untuk segera melakukan operasi penataan kembali struktur agraria melalui reforma agraria yang menyeluruh.

2. Membangun landasan untuk merubah arah dan tujuan (orientasi) PSDA dari rejim PSDA yang berbasis pemerintah (negara) dan pemenuhan kebutuhan pasar global ke rejim PSDA yang berbasis pada komunitas dan pemenuhan kebutuhan lokal. Orientasi baru ini memiliki tujuan-tujuan, antara lain: (a) keberlanjutan kehidupan dan keselamatan masyarakat adat di dalam wilayah kelola adatnya; (b) keberlanjutan layanan sosial-ekologi alam pada skala ekosistem yang lebih luas, dan (c) peningkatan produktifitas penduduk kampung. Orientasi baru ini akan lebih mampu menghindarkan kesalahan-kesalahan PSDA Orde Baru yang menggusur hak-hak masyarakat masyarakat adat dan kemudian kontrol atas SDA terakumulasi ditangan segelintir pengusaha "kroni". Dengan orientasi PSDA lama (ORBA) maka diasumsikan bahwa hanya para pengusaha yang punya modal inilah pelaku ekonomi yang mampu merealisasikan tujuan-tujuan makro seperti mendatangkan devisa yang banyak secara cepat, di samping tentu untuk kemudahan penarikan pajak dan administrasi pembangunan. Beberapa studi telah memperlihatkan bahwa asumsi ini tidak sepenuhnya benar. Sistem devisa bebas tidak memungkinkan pemerintah melakukan kontrol atas penggunaan devisa sehingga pendapatan dari hutan justru diinvestasikan di luar sektor kehutanan. Kemudahan penarikan pajak pun justru dimanfaatkan untuk menarik "pajak-pajak tidak resmi dan tidak jelas penggunaannya" lewat praktek-praktek KKN antara birokrasi dan pengusaha yang akhirnya hannya memberikan "rente ekonomi" yang kecil untuk negara. Orientasi baru ini lebih mampu menyelesaikan ketidak-pastian hukum dan maraknya konflik berkaitan dengan hak penguasaan (alas hak, atau tenurial rights) atas tanah dan sumberdaya alam di dalamnya.

3. Membangun landasan untuk menjamin kepastian atas pengakuan, penghormatan dan perlindungan terhadap hak-hak masyarakat adat atas sumberdaya alam di wilayah adatnya (penamaan wilayah adat ini berbeda-beda di berbagai daerah, misalnya: petuanan di Maluku, huta/bius di Batak, marga di Sumatera Selatan, Benua di Landak-Kalimantan Barat, Panglili Tondo' di Tana Toraja, dan sebainya). Dalam hal penentuan batas-batas wilayah adat ini, suatu komunitas masyarakat adat yang memiliki dasar historis (riwayat tanah/wilayah secara lisan dan/atau tertulis, saksi-saksi, persetujuan dengan komunitas masyarakat adat yang berbatasan/tetangga langsung) atas hak asal-usul (atau hak tradisional, atau hak ulayat, atau hak adat lainnya) memiliki hak untuk melakukan "self-claiming", yaitu tindakan menentukan sendiri batas-batas wilayah adat misalnya melalui "participatory community mapping". Kawasan-kawasan SDA yang bebas dari claim hak milik dari orang per orang atau hak adat dari masyarakat adat maka kawasan/tanah tersebut bisa masukkan sebagai kawasan/tanah publik yang pengelolaannya berada di tangan pemerintah. Kawasan/tanah PUBLIK ini harus dilepaskan oleh pemerintah kepada yang berhak apabila dalam perkembangannya ada orang/pribadi tertentu, sekelompok orang (kolektif) atau kelompok masyarakat adat tertentu yang bisa menunjukkan "bukti" kepemilikan pribadi (untuk kasus orang per orang) dan "penguasaan/kepemilikan" adat (untuk masyarakat adat). Dengan demikian maka menurut status alas hak (hak penguasaan, tenurial rights) atas kawasan SDA bisa dibagi dalam 4 macam, yaitu: (a) hak milik pribadi; (b) hak milik kolektif; (c) hak komunal adat; (4) hak publik pengelolaannya di tangan pemerintah.

   Berkaitan dengan ini menjadi penting bagi masyarakat adat sendiri untuk menjawab pertanyaan-pertanyaan berikut ini:

   1. "Apa saja hak-hak masyarakat adat atas sumberdaya alam yang harus diakui, dihormati dan dilindungi oleh negara?"
   2. "Apa saja bentuk-bentuk pengakuan, penghormatan dan perlindungan dari negara atas hak-hak masyarakat adat atas sumberdaya alam tersebut?"
   3. "Apa saja yang harus di atur dan bagaimana pengaturannya agar masyarakat adat sungguh-sungguh berdaulat (indigenous autonomy) dalam pengelolaan sumber daya alam yang ada di wilayah adatnya secara berkelanjutan?";
   4. "Bagaimana seharusnya masyarakat adat membangun hubungan/interaksi dan kerjasama yang adil serta demokratis dengan pemerintah dan pihak-pihak luar berkepentingan lainnya?"
   5. "Siapa saja yang sah dan memiliki wewenang sebagai wakil masyarakat adat untuk berunding dengan pemerintah dan pihak-pihak luar berkepentingan lainnya, baik dalam urusan penguasaan maupun pengelolaan sumberdaya alam yang ada di wilayah adat?".

4. Membangun landasan kesepakatan baru antara masyarakat adat dan negara atas fungsi kawasan SDA. Kedaulatan atas hak-hak masyarakat adat juga dibatasi oleh kewajiban-kewajiban masyarakat adat untuk memelihara warisan leluhurnya sebagai sesuatu yang sakral dan hal-hal ini umumnya sudah diatur di dalam hukum adat di masing-masing komunitas adat. Namun demikian adalah suatu keniscayaan bahwa negara memiliki otoritas untuk menjaga keberlangsungan layanan alam dan pelestarian plasma nutfah. Dalam hal ini peran pemerintah menjadi penting sesuai dengan fungsinya sebagai PENGATUR dan PENGENDALI kegiatan pengelolaan/pemanfaatan SDA agar tidak berdampak negatif luas secara ekologis yang bisa merugikan kepentingan publik. Untuk menjaga layanan sosial-ekologis maka kawasan SDA yang sudah dibebani salah satu dari 4 jenis alas hak (tenurial right) bisa juga dibebani fungsi tertentu sesuai kondisi ekologis dan peruntukannya. Misalnya bila di suatu wilayah adat yang "dikuasai" masyarakat adat terhadap kawasan yang membutuhkan pengelolaan khusus (misalnya untuk kawasan konservasi keanekaragaman, atau untuk tujuan perlindungan DAS) maka masyarakat adat (diwakili oleh wakil yang sah menurut hukum adatnya) bisa saja menyerahkan sebagian dari hak pengelolaannya kepada pemerintah (Menteri sebagai wakil pemerintah pusat) dengan perjanjian yang jelas bahwa pemerintah tidak boleh melakukan perubahan fungsi kawasan tanpa persetujuan dari masyarakat adat pemilik/penguasa kawasan. Di sisi lain, pemerintah juga dimungkinkan untuk mendapatkan wewenang dari masyarakat adat untuk melakukan pemantauan atau pengawasan terhadap pelaksanaan kewajiban-kewajiban masyarakat adat dalam pengelolaan sumberdaya alam.

   Pengakuan terhadap penguasaan kawasan adat jelas akan memiliki implikasi pada mekanisme dan prosedur penentuan masyarakat lokal untuk "diakui" sebagai masyarakat adat, termasuk didalamnya untuk menentukan batas-batas wilayah adat masyarakat yang bersangkutan. Yang perlu diwaspadai adalah agar proses penentuan masyarakat adat dan batas-batas wilayah/kawasan adat tidak berada di tangan pemerintah atau pihak luar lainnya (top-down), tetap ditentukan sendiri oleh masyarakat adat yang bersangkutan (self-identification dan self-claiming) secara partisipatif dan prosesnya harus dimulai dari tingkat kampung atau satuan sosial terendah.

5. Membangun landasan demokrasi partisipatif dalam penentuan kebijakan alokasi dan pengelolaan sumberdaya alam. Kebijakan negara yang selama ini menjadi penyebab utama konflik adalah hasil dari proses politik yang berlangsung dalam berbagai arena, baik di tingkat local dan nasional maupun internasional. Dengan demikian, tidak mungkin ada kebijakan negara yang adil bagi masyarakat adat kalau masyarakat adat sendiri tidak secara aktif terlibat dalam proses-proses politik yang menentukan kebijakan negara tersebut. Keterlibatan masyarakat adat ini juga hanya bisa terjadi kalau mereka sendiri mengorganisir dirinya sebagai kekuatan politik yang pantas diperhitungkan. Dalam konteks ini maka membangun kapasitas masyarakat adat yang berdaulat (mandiri) harus diimbangi dengan jaringan kesaling-tergantungan (interdependency) antar komunitas dan antar para pihak. Untuk bisa mengelola dinamika politik di antar para pihak yang berbeda kepentingan seperti ini dibutuhkan tatanan organisasi birokrasi dan politik yang partisipatif (participatory democracy). Kondisi seperti ini bisa diciptakan dengan 2 pendekatan. Cara pertama adalah pendekatan formal, yaitu melalui PEMILU yang memilih langsung orang untuk jabatan politik (legislatif dan eksekutif) di mana rakyat pemilih punya kontrol dan akses terhadap proses dan substansi perubahan kebijakan melalui wakil rakyat/pejabat publik yang dipilihnya. Cara kedua adalah pendekatan informal, misalnya dengan membentuk "Dewan Konsultasi Multi-Pihak tentang Kebijakan Sumber Daya Alam Wilayah/Daerah" atau "Forum Multi-Pihak Penataan Ruang Wilayah/Daerah" yang berada di luar struktur pemerintahan tetapi secara politis dan hukum memiliki posisi cukup kuat untuk melakukan intervensi kebijakan. Untuk wilayah/kabupaten yang populasi masyarakat adatnya cukup banyak, maka wakil masyarakat adat dalam lembaga seperti ini harus ada. Untuk daerah-daerah dengan struktur agraria yang timpang (banyak masalah ketidak-adilan agraria) maka menjadi penting untuk segera membentuk Komite Bersama Pelaksana Pembaruan Agraria (atau bisa juga dengan tetap menambahkan Pengelolaan Sumberdaya Alam) yang keanggotaannya merupakan utusan dari beragam konstituen (constituent-based committee) yang terorganisir, yang antara lain bekerja untuk: (a) menata ulang penguasaan, pemilikan, penggunaan dan pemanfaatan tanah dan SDA lainnya di daerah tersebut; (b) membangun mekanisme penyelesaian konflik tanah dan SDA lainnya di daerah tersebut.

Footnotes

1. Makalah untuk disajikan dalam Konsultasi Publik Rancangan Undang-Undang Pengelolaan Sumber Daya Alam". Palu, 5 Maret 2003.

2. Sekretaris Pelaksana Aliansi Masyarakat Adat Nusantara (AMAN).

3. Perjuangan masyarakat adat menegakkan hak-haknya memiliki landasan konstitusional dan dasar hukum yang sangat kuat, khususnya setelah adanya Amandemen kedua Undang Undang Dasar (UUD) 1945. Pasal 18B ayat (2) (amandemen) UUD 1945 pada bab VI yang mengatur tentang pemerintahan daerah telah menegaskan bahwa: "Negara mengakui dan menghormati kesatuan-kesatuan masyarakat hukum adat beserta hak-hak tradisionalnya sepanjang masih hidup dan sesuai dengan perkembangan masyarakat dan prinsip-prinsip Negara Kesatuan Republik Indonesia, yang diatur dalam Undang-Undang". Bab X A yang mengatur tentang Hak Azasi Manusia pada pasal 28-I Ayat (3) semakin memperkuat kedudukan masyarakat adat dengan mengatakan bahwa: "identitas budaya dan hak masyarakat tradisional dihormati selaras dengan perkembangan zaman dan peradaban" merupakan hak azasi manusia yang harus dilindungi oleh Negara. Dengan penegasan pasal ini menjadi sangat jelas bahwa apabila satu komunitas masyarakat adat menyatakan dirinya masih hidup (self-identification and self-claiming) maka Negara Kesatuan Republik Indonesia wajib melindunginya. Di samping dilindungi konstitusi negara, hak-hak masyarakat adat dan upaya-upaya penegakannya juga diatur dalam beberapa instrumen internasional. Yang pertama adalah Konvensi ILO (International Labor Organisation) Nomor 169 tahun 1989 mengenai Masyarakat Adat dan Penduduk Pribumi Asli di Negera-Negara Merdeka. Konvensi ini sangat penting bagi kelompok-kelompok masyarakat adat di Indonesia untuk mendukung tindakan perlawanan terhadap ketidak-adilan dalam Negara Republik Indonesia yang merdeka. Konvensi ini dengan tegas memberi perlindungan terhadap hak-hak sosial, budaya, politik dan ekonomi masyarakat adat. Hanya saja konvensi ini belum diratifikasi oleh Pemerintah Indonesia sehingga belum menjadi produk hukum yang sah dan harus ditegakkan (mengikat secara resmi).

   Instrumen kedua adalah Konvensi PBB tentang Keanekaragaman Hayati (Convention on Biological Diversity) (1992) yang sudah diratifikasi (disahkan) oleh Pemerintah Indonesia menjadi UU No. 5 Tahun 1994, khususnya pasal 8 (j) yang menekankan pada perlindungan terhadap kearifan adat dalam pelestarian sumber daya dan keaneka-ragaman hayati dan hak kepemilikan intelektual masyarakat adat. Masih banyak lagi instrumen internasional (walaupun tidak secara khusus untuk masyarakat adat) yang bisa memberi "ruang hidup" bagi masyarakat adat, misalnya Perjanjian Internasional Perserikatan Bangsa Bangsa (PBB) tentang Hak-hak Ekonomi, Sosial dan Budaya (1966), Konvensi PBB tentang Penghapusan Segala Bentuk Diskriminasi Rasial (1966), dan sebagainya. Yang paling penting dari semua itu bahwa saat ini PBB sedang merumuskan (masih draft) Deklarasi PBB tentang Hak-Hak Masyarakat Adat (Declaration on The Rights of Indigenous Peoples). AMAN sebagai organisasi masyarakat adat di Indonesia terus berjuang agar deklarasi ini segera disepakati dan diputuskan oleh Sidang Umum PBB sebagai salah satu instrumen hukum dalam pergaulan antar negara di tingkat internasional.